政企合谋、动员式治理与环境质量的阶段性改善——基于中央环保约谈的实证分析

编者按

动员式治理目前已成为推动环保政策落实的重要机制。然而，其治理有效性会受到自下而上的动员响应和地方政府回应策略等因素影响。本期荐文带来发表于《公共管理评论》的文章《政企合谋、动员式治理与环境质量的阶段性改善——基于中央环保约谈的实证分析》，聚焦中央环保约谈这一典型动员式环境治理模式，研究政企合谋关系对动员式环保模式治理效应的边际影响。

作者简介
张振波,南京审计大学公共管理学院副教授,研究方向为政府过程、公共政策、区域治理

摘要

动员式治理的有效性取决于自下而上的动员响应,尤其受制于地方官员所处政企关系的内在影响。本研究以中央环保约谈为例,运用双重和三重差分方法,评估了动员式治理的环保成效以及地方政企合谋对这一效应的边际影响。实证分析发现,中央环保约谈仅能在短期内改善区域环境质量,而地方主政官员的任期越短,或是自异地莅任而非本地晋升,则中央环保约谈的环境治理成效越优,即动员式治理受到地方政企合谋关系的阻滞影响。这表明,常规环保制度建设与非常规治理模式创新应整体推动、协同共治,而且要推动政府与企业间关系转型,挤压政企合谋的制度空间。

文章结构

一、引言

二、政策背景与研究假设

(一) 作为一种动员式环保模式的中央环保约谈及其治理效应 

(二) 政企合谋对环保约谈环境治理效应的多重影响 

三、 研究设计 

(一) 样本与数据

(二) 模型设定 

(三) 变量测量 

四、 实证结果分析

(一) 平行趋势检验 

(二) 基准回归与动态效应检验 

(三) 政企合谋的影响效应检验 

(四) 稳健性检验 

五、 结论与政策启示

一、引言

中国推动地方政府贯彻落实环保政策、施行有效环境治理,通常以强化常规体制建设和施行动员式强效治理作为两种主要实践逻辑。其中,前者嵌构在中国条块组织结构之中,并相适于常规科层逻辑之内,通过完善环保法治制度建设或调整政府生态权责配置来提升环境治理体制效能,体现为生态目标责任制、环境指标晋升考核、环保监管垂直管理等体制设计;后者则力图突破常规条块体制结构和官僚运作逻辑,通过对地方官员的强效激励和严格惩戒,以促使其在短期内采取行政命令型、运动式环保强制措施来显著改善区域环境质量。动员式治理机制典型体现为近年施行的环保约谈机制及其所催生的地方政府的回应性环境治理行为。在这一机制中,中央环保部门通过直接、公开约谈地方党政主责官员,以行政层级较高的“条”诫勉和警示行政层级较低的“块”,希冀借此明确和强化地方官员落实环保政策的主体责任,从而避免地方政府被企业所 “捕获”,减少地方对中央环保政策的选择性或不完全执行行为。

值得关注的是,虽然动员式机制因其能够在一定程度上克服央地矛盾而被寄予厚望,但其治理有效性却高度依赖于自下而上的权威服从和动员响应,尤其受制于地方官员(被动员的环境治理责任主体)自身的纷繁特征以及因此而产生的认知差异和对复杂关系的不同处置方式。在长期施行的以经济增长为核心的考核机制中,政企(政商)关系成为地方官员所处复杂情境中的核心关系,也是理解中国长期经济增长和经济转型的微观基础;而政企合谋作为央地间信息不对称和政治集权下唯 GDP 考核体制所诱生的官员与企业间的利益联盟,则被认为是区域性环境污染、矿难、土地违法、假冒伪劣等现象集中凸显的根源之一。那么,地方主政官员面对中央环保约谈这一动员式环境治理机制,是否会受制于当地政企合谋关系而影响其动员响应和环保策略,进而掣肘中央环保约谈在推动区域环境治理中的有效性和持续性呢?

当前文献普遍证实了中央环保约谈对于改善区域环境质量的短期有效性特征，但并未对历年环保约谈之实效变动开展比较研究,也缺乏围绕政企合谋与动员式治理模式的交叉分析。为此,本研究实证检验了中央环保约谈的实际治理效应,以及地方政企合谋对这一动员式治理成效的边际影响。本文的主要创新和贡献在于:第一,不仅验证了环保约谈的有效性与短期性特征,而且从官僚动员视角进一步探讨了其短效性的机理和影响因素;第二,将中央政府、地方官员、污染企业置于统一的双重委托-代理分析框架中,能够更准确地观察政企合谋的环境治理效应;第三,检验了地方合谋关系对动员式环保模式治理成效的边际影响,是对既有政企合谋与环境污染相关性研究文献的补充和丰富。 

二、政策背景与研究假设

(一) 作为一种动员式环保模式的中央环保约谈及其治理效应 

中国环境治理的常规机制内嵌于条块体制中,其虽在数次职权责体制改革中有所调适,并进行了一系列诸如环保目标责任制、官员晋升生态考核等机制创新,但总体保持了自上而下层级推进的稳定态势。然而,这一常规体制愈发暴露出诸方面弊病,具体如下。第一,处于条块双重约束关系中的地方环保部门,长期面对纵向业务条线与横向政府部门之间围绕“经济增长-生态环境”的多重目标冲突和不同政策要求,环保监管成效大打折扣。第二,中央环保政策推进不仅受到基层政企合谋关系的影响,同辖区内纵向政府层级之间同样存在合谋动机。上下级政府间以不阻碍辖区经济高速增长为共同利益取向,为此可能在彼此“不知情却又心有戚戚”的情况下,通过机会主义偷排、操纵甚至篡改环保数据等行为虚假完成环保考核目标。第三,如果说长期显性经济绩效主导下的晋升竞争塑造了地方官员普遍且稳固的增长偏好,那么始于 2007 年的晋升考核生态化转变则在地方官员之间形成了一种基于底线策略的模仿性合谋关系——毕竟,生态考核是一种“环保不达标就得不到晋升”的负向激励机制,在地方层面环境治理“不求有功但求无过”消极心态普遍存在的情况下,难以期待中央环保政策得到高质量执行。

正是基于上述问题,中央环保部门自 2014 年 5 月正式开始施行环保约谈机制。环保约谈是生态环境部约见未依法依规履行生态环境保护职责或履行职责不到位的地方党政负责人,指出相关问题、听取情况说明、提出整改建议的一种行政措施。作为一种动员式治理模式,中央环保约谈能够在很大程度上克服上述常规体制弊病,原因如下。首先,中央环保部门能够跨越纵向行政层级并跳脱横向职能条线的边界限制,而直接对地方政府官员进行约谈督政。这一治理模式打破了科层体制中的职能分割和层级壁障,能够将中央环保意志和政策规制完整地、直接地传递到各个层级的党政部门。其次,中央政府直接将环境治理责任落实到官员个体,通过对后者施以政治高压和高效动员,从而将区域环保绩效与中央纵向权威相结合,有效提升地方官员环境治理的压力和动力。再次,中央环保约谈过程中,采用向社会公开、加强宣传(如央视新闻报道)等方式以引起各界高度关注,从而更大限度地集聚体制内外的行政资源和注意力。最后,环保约谈的首创性和严格惩戒特征,赋予了中央环保部门高度权威性和约谈问责机制的巨大震慑力,受到中央约谈的地方官员必会积极响应,以求在短期内取得显性环境治理成效。

当然,环保约谈机制带有鲜明的运动式治理的运作特征。运动式治理机制的最大特点就是通过突然打断原有行政程序、集聚动员体制内外的资源和注意力而集中解决某些特定问题;环保约谈同样是通过对被约谈官员施加高强政治压力而实现生态环境的快速改善,而官员受此压力则可能会采取激进的、极端的应对措施以改善区域环境。这一运作方式为中央环保约谈带来显著有效性的同时,也限定了其只能作为一种短期性、暂时性的治理机制,环保约谈模式一旦进入常规阶段或者约谈督政程序结束,原有的环境规制执行逻辑就会回归,被约谈官员的非常规环境治理措施也会为官僚体制的常规节奏所制约,从而导致其动员和震慑能力减弱、地方政府环境治理重新回归低效状态。另外,中央环保约谈对地方政府的震慑效应,在很大程度取决于这一机制开展初期地方官员对约谈问责的不确定性认知;那么,当环保约谈模式持续运作,进而成为一种常态治理机制时,地方官员便会逐渐形成相应的稳定预期和应对策略,进而影响环保约谈治理成效的持续性。值得指出的是,现有相关研究普遍围绕环保约谈的整体效应展开分析,但尚缺乏对不同年份之间环保约谈实际治理效应之差异的动态检验,这使其难以预测和分析动员式治理成为一种常态化环境治理模式时的长期效应。 

基于以上分析,我们提出如下研究假设: 

假设 1: 中央环保约谈能够显著改善区域环境质量,然而其仅在短期内富有治理成效。

(二) 政企合谋对环保约谈环境治理效应的多重影响 

在中国环境治理实践中,通常由中央政府制定统一的环保规制和环境政策,地方政府则负责贯彻实施。如此便在中央与地方政府之间形成了事实上的委托代理关系。然而,这一关系存在双方目标不一致的情况,经济增长政绩考核所形成的强效激励,往往促使地方政府不完全和非有效地履行其环境治理代理责任。特别是当辖区内企业能够带来巨大税收回报时,地方政府会忽视甚至放任其污染行为,从而形成地方政府与污染企业之间的隐性政企合谋关系。在这种关系中,地方政府及其官员和污染企业形成一种互惠联盟:地方政府可以得到更多的财政收入从而扩大经济性支出,地方官员则能够凭借更好的经济增长政绩而获得更多的政治晋升机会,甚至会在此关系中攫取寻租腐败收益;污染企业则可以维持其粗放式经营模式以节省经营成本,或串通掩盖污染行为以躲避上级环保处罚,从而得以获得短期超量经营收益。

基于这一观察视角,地方政府与辖区内企业之间的合谋关系,在很大程度上受到地方官员个体因素的影响。例如,在各地招商引资热潮中,地方官员都会直接或发动下级积极引进企业投资,从而在地方企业和基层官僚之间形成复杂交织的“人情网”和“关系网”,而且这些关系网并不局限于主政官员本人,还会通过其提拔的下属形成多层级的复杂网格。故而,地方官员施行环境治理时,不仅直接受到其在招商引资过程中所形成的政企关系的影响,而且也会受到纵向官僚利益共同体的影响,基层官僚与企业间更为复杂的共谋关系也会对区域环境治理形成掣肘。一般而言,地方官员的任期越长,其辖区内政企合谋的氛围就越浓厚,这是因为:一方面,随着官员在一个地方任职时间增长,其会与更多的新进企业形成“招引”联结,与更多的下属官员形成“提调”关系,因此围绕官员所形成的人情往来和利益网格就会更加复杂;另一方面, 官员在某一职位任职时间过长或者面临年龄限制而即将终结任期,就会改变目标函数和决策方式、弱化激励水平乃至出现“懒政”现象,从而可能会 消极响应中央或上级的环保指令而惰于打破地方利益关联与合谋关系。

官员异地交流制度是打破政企合谋关系的重要制度设计。在学界对这一制度的占据主流的肯定性评价中,除了其能够加强跨地域跨部门的沟通与合作、推动发达地区的技术和管理理念扩散从而实现区域协调发展等显性制度功能，更多的学者则更加注意到其对于克服地方主义、强化中央权威等方面的潜在制度优越性。例如,陈绪群和赵立群等提出,异地交流有利于官员摆脱因循守旧和人际关系的束缚,并防止地方宗派主义和寻租腐败行为的产生,从而更为严格地执行中央令;Huang则看到,异地交流的官员能向中央传递当地全新信息,有利于解决央地间信息不对称问题。具体到区域环境治理问题上,本地晋升的官员更容易产生“政治垄断”与“利益联盟”的情况,囿于自身长期经营的政企关系或者碍于前任领导的情面因素而不会轻易打破原先的政企关系格局,在中央环保意志和地方经济增长之两相权衡中可能会偏向于后者;而每一次官员轮替特别是异地官员莅任,对于当地企业来说都是一次原有政 治关系的重新洗牌,因此它们会更加积极地响应新任官员的环保政策、尽快建立良好政企关系,以期在新一轮资源配置中获得更多的政府青睐和更强的竞争优势

基于以上分析,本文提出如下两项假设: 

假设 2: 被约谈官员的在任时间越短,则环保约谈的环境治理成效越优; 

假设 3: 被约谈官员若是自异地莅任而非本地晋升,则环保约谈的环境治理成效更优。

三、研究设计

(一) 样本与数据

本研究以 2014—2019 年间因空气污染问题被生态环境部约谈的 38 个地级市为实验组样本,统计分析了约谈发生之前 180 天和之后 360 天的日度数据。设定该研究区间,一方面是为了尽可能整体捕捉中国空气质量的周期性波动规律,另一方面则是为了排除中央环保督察的交叉影响。6 个年份点的约谈城市样本分布分别为 3、10、7、8、4 和 6。为了更为稳健地观察环保约谈的减排效应,分别为被约谈城市匹配同省内地理邻接、经济水平接近和污染程度相近的城市各 2 个,这是考虑到:第一,地理邻接的城市与处理组具有自然资源、地理环境、气候条件等方面的相似性,能够排除政策冲击以外其他内生性影响因素的干扰;第二,经济水平接近 (即前一年度 GDP 总量最接近)的城市,在增长导向的官员晋升锦标赛体制中,其主政官员之间存在更加强烈的竞争关系,因此对竞争城市的环保问责表现出更为敏感的治理响应;第三,污染水平相似(即前一年度空气质量综合指数最接近)的城市,因受到能源结构、历史污染程度等内在因素的影响,可能与被约谈城市在污染形成和治理方面具有强关联性,因此能够更好地观察环保约谈本身的政策效应。另外,由于大气污染存在流动性,且污染治理也存在溢出效应,因此在经济和污染对照组城市匹配中,确保选择非约谈、非地理邻接城市。剔除重复匹配样本后,3 组对照组城市样本分别有 67、69 和 69 个。研究中共得到 131463 个观测值。

实证分析中所包含被约谈城市和对照组城市的数据主要来源于生态环境部官方网站及各市政府门户网站,以及历年《中国城市统计年鉴》《中国环境统计年鉴》。官员基本特征数据则是来自政府网站、地方领导资料库的手工整理。城市天气状况数据来源于“国家气象科学数据中心”(http://data.cma.cn/),空气质量数据来源于 “空气质量在线监测分析平台”(https://www.aqistudy.cn/)。

(二) 模型设定 

一方面是环保约谈之环境治理效应的检验模型。双重差分 (Difference-in- Difference,DID)模型是检验政策冲击效应的典型实证分析方法,其能够排除不因政策冲击而变化的时间和区域之内生影响,从而有效识别环保约谈对区域空气质量变动的净效应。构建如下基准 DID 检验模型:

其中,Air_it为城市i在t日的空气质量,EAI_i为环保约谈(Environmental Administrative Inquiry)处理组虚拟变量,如城市 i 为 38 个被约谈对象则赋值为 1,为对照组城市则 赋值为 0。根据约谈发生时间设置虚拟变量 Post,约谈前赋值为 0,约谈当日及之后设置为 1。为了捕捉环保约谈治理效应的动态变化,分别设置虚拟变量 Post_m1、Post_m2、…、Post_m6,约谈后 2 月内,Post_m1=1,否则为0;约谈后第3-4 月,Post_m2=1,否则为0; 依此类推。δ₁体现了控制变量群组 X_it对空气质量变动的影响。μ_t为月份虚拟变量,控制时间固定效应;υ_i为城市虚拟变量,控制城市固定效应;εit为误差项。由于同一城市大气污染治理存在路径依赖和治理效应粘性,因此在不同时间点的残差项可能存在相关性,故而对标准误进行城市层面的群聚调整。

另一方面是政企合谋对环保约谈治理效应之边际影响的检验模型。本研究以官员个体任职特征来测定地方政企合谋程度,其并不因环保约谈政策实施而有所不同。这一制度情境为我们构建三重差分(Difference-in-Difference-in-Difference,DDD) 模型提供了准自然实验;即通过构建能够测量官员任职特征差异的虚拟变量,来捕捉处理组(EAI=1)和对照组(EAI=0)之间本就存在的政企合谋程度之差异。DDD 模型构建如下:

其中,Char_j代表被约谈市长 j 的个体特征,分别以任期长短(Length)和任职来源 (Source)来测定地方政企合谋程度之高低。δ₂体现了该模型中控制变量群组 X_it对空气质量变动的影响。θ_j为官员虚拟变量,用以控制个体固定效应。按照 DDD 模型建构要求,三类虚拟变量的两两交互项也被纳入方程中。回归中进行稳健统计以修正标准误。系数π₂反应了官员个体特征(作为政企合谋的测度指标)对环保约谈大气治理效应的边际影响。

(三) 变量测量 

因变量 Air_it以日均 SO₂浓度作为代理变量,不仅是因为其长期作为环保考核指标,地方政府已在减排实践中积累丰富经验,约谈后地方政府也会惯性地采取燃煤锅炉脱硫改造、淘汰换标车等过往用以硫减排的强制措施,而且 SO₂等一次污染物是由污染源直接排入环境、污染源可控性高,地方政府在短期压力下倾向于选择此类污染物以取得显性减排成效。另外,正如郭峰和石庆玲所指出的,相对而言,SO₂的来源更加集中于生产性污染,因此更易受到政企合谋的影响。综合上述考量,日均 SO₂浓度变动情况,能够更为直观地反映环保约谈后地方政府的环境治理响应度。当然,鉴于空气质量测度指标的多样性,后文中基于NO_2、PM_2.5等其他指标进行了稳健性检验。实证分析中对Air_it进行0.05 缩尾处理以消除极端值的影响。

官员个体特征变量 Char_j包括两个测量指标,即(1)任期长短(length),就任该职未满 3 年(短任期)则赋值为 1,否则为 0。统计显示,中国市级官员平均任期因样本选择和统计期间的不同而有所差异,但大致分布在 3—4 年之间, 因此研究中将 3 年以设定为 “ 短任期”;(2)任职来源 (Source),“异地莅任”虚拟变量,官员如是自中央或省级政府下派、异地平调或升任等赋值为 1,自本地晋升则赋值为 0。由于在传统党政分工惯例中,区域环境治理通常由市长直接负责施行,因此本研究仅统计分析被约谈市长的特征信息。

控制变量群组 X_it,根据 Tanaka、吴建南等以及吴建祖和王蓉娟等的研究结论,控制了两类 SO₂ 浓度影响因素:(1)气象因素,包括日均温度 (Temperature)、是否降雨(Rain) 和最大风力(Wind);(2)区域因素,包括发展水平 LnperGDP(人均 GDP 的自然对数)、政府干预程度 Govinter(财政支出占 GDP 比重) 和人口密度 Population。

各变量的描述性统计如表 1 所示。在消除了极端值后日均SO₂浓度的读数范围仍有较大波动(27.707),这为进一步实证研究创造了分析空间;日均SO₂浓度均值由约谈前的 35.095 降低到约谈后的 26.299,且均值t检验结果显示两者存在显著差异(p<0.01),表明环保约谈有效降低了样本城市的污染排放水平,产生了一定的治理效应。另外,控制变量的标准差相对较小,表明变异较小,数据较稳定。

四、实证结果分析

(一) 平行趋势检验 

应用 DID 模型的前提要求是政策效应变量满足平行趋势假设,即处理组和对照组的空气质量在政策实施之前必须具有相同的发展趋势。为此,(1)绘制约谈组和对照组城市日均 SO₂ 浓度的时间趋势。由于 2019 年中央环保部门仅在 6 月 13 日进行过一轮约谈,因此绘制该年 6 个环保约谈城市及其 34 个对照城市空气质量的时间趋势图。如图 1 左图所示,6 月份前约谈组和对照组城市空气质量基本呈平行趋势, 并未随时间发生系统性差异。(2)基于事件研究法(Event Study),生成统计月份 (约谈当日前 6 个月和后 12 个月)虚拟变量与约谈虚拟变量的交互项 EAI×Month,加模型中进行回归,该交互项的系数体现的就是对应月份上处理组和控制组之间的差 异。检验结果如图 1 右图所示。图中横坐标为统计月份,以约谈前第 1 个月为基准组。由图可见,约谈前,EAI×Month 之系数并不显著异于 0,表明处理组和控制组之间不存在显著差异,满足平行趋势假设。

(二) 基准回归与动态效应检验 

表 2 所示为环保约谈之环境治理效应的 DID 基准回归结果。列(1)~(4)分别为不含控制变量、加入气象因素、加入区域因素和同时加入两类因素的检验结果。无论是否加入控制变量,DID 项(EAI×Post)系数π₁均显著为负,表明环保约谈能够显著降低被约谈城市的 SO₂浓度,产生显著环境治理效应。这说明,中央环保约谈作为一种动员式环境治理模式,能够促使地方官员采取卓有成效的减排措施,从而在短期内显著改善区域环境。

表 3 和图 2 共同报告了基于 DID 模型的动态效应检验结果,展现了环保约谈治理效应在统计期间(约谈后一年)内的演化趋势。从表 3 的第(1) ~ (2)列和图 2 左图可见,在环保约谈发生的前两个月,日均 SO₂ 浓度并未有显著性降低,这一方面可能是因为被约谈城市通常被要求在 20 日左右上报整改方案,且环保整治行动产生实效往往也需要一定时间;另一方面则可能是因为同省内其他城市受到约谈震慑后也会短暂降低污染排放,从而使得约谈初期的政策净效应不凸显。环保约谈的治理效应从第 3—4 月开始显现,在约谈后第 7—8 月日均 SO₂下降幅度最大,自此后其空气改善效应逐渐降低,表明环保约谈的环境治理效应呈倒 U 型。这一研究发现与石庆玲等、吴建南等以及李强和王琰的研究相一致,即环保约谈具有明显的环境治理效应,但这一效应不具有长期性。

检验结果还报告了环保约谈整体效应随时间推移(2014-2019年)的变动趋势。表 3 第(3) ~ (4)列和图 2 右图显示,相较于 2014—2016 年间被中央公开约谈的 20 个城市,2017—2019 年间 18 个样本城市在约谈后响应速度渐缓(第 5-6 月仍未显著减排 SO₂)、治理效应渐弱(第 7-8 月回归系数π₁更小)、持续时间渐短(第 11-12 月治理效应已不再显著)。由此可推论,当环保约谈机制开展一段时间后,地方政府基于前一阶段的政策执行博弈结果和彼此间的知识学习,逐渐形成了稳定、一致的策略性应对机制,表明动员式环境治理模式的震慑性、突然性和针对性都愈发降低。综上所述,环保约谈能够有效改善区域空气质量,但仅在短期内富有成效,假设 1 得证。这一结论补充了现有研究关于环保约谈动态效应的实证检验,既验证了动员式治理的显著效应,又揭示了其作为一项常态化环境治理模式的潜在弊端,从而彰显出配套体制机制和常规环保制度建设在保障环境治理持续性和统一性上的必要性。 

(三) 政企合谋的影响效应检验 

表 4 和图 3 共同展现了地方官员任职特征(政企合谋的代理测度指标)对环保约谈治理效应的检验结果。表 4 第(1) ~ (3)列所示结果为地方官员任职年期的边际影响,可见无论是否加入控制变量,短任期官员所辖城市被约谈后SO₂减排更为显著(π₂=-5. 626,p<0.01),这表明地方官员任期越短则受到政企合谋的潜在影响越小,越会推行严格甚至极端环境规制措施以在短期内取得显性环境治理成效。图 3 左图则根据任职年期的长(>3)和短(<3)将样本划分为两类,分别基于 DID 模型进行动态效应检验。由图可见,相较于长任期官员样本,短任期官员所辖城市被约谈后,其治理响应更快(前 4 个月系数π₁更小)、效应强度更高(第 7-8 月系数π₁更小)、持续时间更长(第 11-12 月系数π₁显著为负),故而总体上呈现出更优的环境治理成效,研究假设 2 得到支持。

表 4 第(4) ~ (6)列则报告了官员任职来源对环保约谈治理效应的边际影响。无论是否加入控制变量,异地莅任官员所辖城市被约谈后 SO₂减排更为显著(π2=-3.651,p<0.01),表明相较于本地晋升官员,其更能够自主采取强效减排措施而较少受到地方政企合谋的掣肘。图 3 右图则根据任职来源(本地晋升和异地莅任)将样本划分为两类,分别基于 DID 模型进行动态效应检验。由图可见,相较于本地晋升官员,异地莅任官员所辖城市被中央公开约谈后,同样展现出更灵敏的治理响应度、更突出的治理成效性、更明显的治理持续性。综上所述,被约谈官员若是自异地莅任而非本地晋升,则环保约谈的环境治理成效更优,研究假设 3 得证。这说明,动员式治理成效会受到地方官员所处政企关系的影响,因此在纵向传达中央环保意志、推动区域生态环境治理中,应充分认识到地方隐性利益合谋的阻滞影响,并从推动公众环境参与、地方官员异地交流和生态责任制等体制机制入手,消解利益合谋、重塑政企关系。

(四) 稳健性检验 

本研究还通过调整对照组、替换关键变量指标、改变实证方法等进行了多重稳健性检验,具体如下。(1)分别以地理邻接、经济发展水平接近和污染程度相近的城市作为对照组,检验环保约谈治理效应对对照城市选取的敏感性。据图 4,在基于三类对照组的动态效应检验中,环保约谈的倒 U 型治理效应显著、一致存在;同时,环保约谈对同省内污染水平相近城市也产生一定震慑作用,相对治理效应较低,但经济水平接近城市则在同期呈现较高空气污染,这体现出动员式治理与区域公共治理协调推进的必要性。(2)倾向得分匹配(Propensity Score Matching,PSM)能够在非随机实验条件下解决 DID 的样本选择偏差问题。为此,本研究通过 Logit 模型来估计倾向得分,采用半径匹配法确定权重并施加 common 条件,平衡性检验结果限于篇幅省略。在此基础上,重新对环保约谈治理效应进行检验,如表 5 面板 A 第 3 ~ 4 列可 知,系数π₁显著为负,表明匹配后环保约谈仍使区域空气质量显著改善。(3)空气质量可由多重污染物指标进行测度,为此分别将 NO₂和 PM_2.5纳入 DID 模型(表 5 面板 A 第 1~2 列)和 DDD 模型(第 5~6 列)中,可见环保约谈同样显著减少了这两类污染物集聚浓度。(4)地方主政官员更迭和成长经历也被证明是政企合谋关系的 关键影响因素,为此,将 DDD 模型中的官员任职特征变量 Char 分别替换为“发生更迭”(约谈后一年内发生市长更替)、“更迭次数”和“本地经历”(本市籍贯或 10 年以上该市工作经历),观察系数π₂变化情况。如表 5 面板 B 所示,约谈后发生官员更迭的城市呈现更显著的环境改善,且这一治理效应随着官员更替次数的累加而增强;本地经历官员所辖区域被环保约谈后反而不利于污染物减排,表明政企合谋对环保约谈治理效应产生负面影响。上述结果均与前文发现相一致,证明本研究结论是稳健可靠的。

五、结论与政策启示

在中国纵向推进生态环境治理的实践过程中,动员式治理作为一种非常规机制已被普遍应用。然而这一治理模式的有效性受制于自下而上的动员响应和地方政府的回应策略,特别是地方官员所受地方政企和官僚关系的不同影响,也会构成动员式环境治理有效开展的掣肘因素。本研究聚焦中央环保约谈这一典型动员式环境治理模式,以 2014—2019 年因大气污染而被环保部约谈的 38 个地级市为样本,并为其分别匹配同省内地理、经济和污染三类城市作为对照组,基于 DID 和 DDD 模型实证检验环保约谈对 SO₂ 排放的治理效应,以及地方政企合谋关系对这一治理效应的边际影响。研究发现:一方面,中央环保约谈,能够但仅能够在短期内显著降低被约谈城市的 SO₂排放。这说明,动员式治理能够促使地方官员采取针对性、强制性甚至极端性的政策措施,从而在短期内显著改善区域环境;同时,随着该治理机制在更大范围实施,地方官员会逐渐形成策略性应对机制,其环境治理效应趋于弱化;另一方面,地方官员的任期越短、越是自外地莅任,则中央环保约谈的环境治理成效越优。这表明,动员式治理模式受到地方政企合谋关系的显性影响,地方主政官员与当地企业及下级官僚的“招引”和“提调”关系越淡,其在推行严格环保政策时受到的掣肘因素就越少。

上述结论蕴含的政策含义包括: 

第一,常规环保制度建设与非常规治理模式创新应整体推动、协同共治。一方面,应深化实现动员式治理对于常规环保体制的纠正、补充和强化作用,例如可在现行诫勉性、纠错型约谈的基础上,进一步探索开展预警性环保约谈,将环境治理端口前移、变被动治理为主动防护;另一方面,更要不断进行配套体制完善和常规机制建设,特别是要结合量化问责将“约谈-承诺”转变为“约谈-责任”机制,按照党政同责、一岗双责、终身追责的要求将环保责任和压力层层传导到人、到岗,确保动员式环境治理的有效性、统一性和持续性。 

第二,推动政府与企业间关系转型,挤压政企合谋的制度空间。一方面要持续推进和完善地方官员轮岗与异地交流制度,弱化官僚与政企间围绕“提调”和“招引” 关系所形成的利益联盟,减少中央与地方政府之间在区域环境治理中的信息不对称,提升环境污染定责追责的针对性和有效性;另一方面,则要实现地方生态绩效考核的制度化和官员生态责任的终身制,前者能够发挥晋升考核指标的指挥棒作用, 将地方政府与企业之间围绕 GDP 增长所形成的合谋关系,转化为围绕经济生态协调发展而形成的合作关系;后者则能够迫使地方官员施行环境治理时充分考量未来的收益得失,抑制其合谋冲动。 

第三,推动区域环境的跨界和多主体共治,构建整体性环境治理格局。一方面, 将体制内的官僚体系动员与体制外的公众环境监督有机结合起来,将约谈量化问责和地方所上报整改方案的内容进行充分信息公开,以社会监督网络弥补环境监管体制中的纵向信息不对称和横向软约束问题,减少政企合谋的隐性干预;另一方面,稳健性检验结果表明,应将动员式治理与区域性公共治理相结合,可按照经济发展或污染程度高低对地方政府进行分类别整体约谈,在保障诫勉性约谈“重点突破”治理成效的前提下,激活预警性约谈“点面结合”的全域性环境治理成效。 

文章来源：《公共管理评论》2021年第3期

编辑：韩佳宁

审核：蔡龚涛

校对：光涵

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